在中国的行政体系中，"基层"的界定需要结合行政层级和管理职能来理解，具体分析如下：

一、行政层级关系

县与乡镇的层级定位

县是中国行政区划中的中级行政单位，介于省、市之间；乡镇则是县的下辖单位，属于基层行政层级。这种层级关系在科层制中，乡镇通常被认定为基层单位。

法律与政策中的界定

- 《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确将乡镇（街道）和城乡社区作为基层治理的基础。

- 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级人大常委会通过基层联系点密切联系乡镇和村（社区）。

二、基层的核心特征

直接服务功能

乡镇是政府与民众直接接触的最前线，负责社会管理、公共服务（如教育、医疗、卫生）和基层民主推进，承担着政策落实的“最后一公里”任务。

治理主体地位

在国家治理体系中，乡镇（街道）与城乡社区被视作实现治理现代化的基础工程，具有不可替代的作用。

三、县级的特殊性

虽然县级政府在行政层级中属于中级单位，但其职能更偏向于统筹协调和管理，与乡镇的直接服务属性存在差异。县级政府更多承担政策制定、资源调配等职能，而乡镇则侧重执行和落实。

四、总结

综合来看， 乡镇是基层，而县属于中级行政单位。这种划分既符合中国行政管理的实际运作，也体现了中央对基层治理的重视。